供给侧改革中产业政策的国际借鉴与调整_64调剂网-广东MBA/EMBA/MPA/MEM/MTA调剂平台

供给侧改革中产业政策的国际借鉴与调整经典分享

点击数： / 作者：金城 / 2018-01-15

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自我国经济进入工业化中后期以来，不论是经济增长趋势、结构，抑或是动力机制均呈现出新的变化，经济增长、社会转型与体制改革高度融合，这预示着产业政策的制定也要从供给侧结构性改革的大趋势出发，通过产业政策的精准设计与有效实施，不断释放出制度红利与供给潜力，以保证“十三五”期间产业结构转型的实质性突破与经济社会的可持续增长[1]。实际上，在对供给经济学派学说进行分析之后就会发现，按照“供给会自动创造需求”等理论，当国家经济迅猛发展一段时间之后，就会陷入“滞胀”状态，凯恩斯主义的需求刺激政策就会渐渐失效。而为了走出“滞胀”，供给学派提出通过减税与国企制度改革最大限度地消除中低端消费品供给过剩的现象，并向着高端制造业进军，增加高精产品供给，从而纠正由于需求问题带来的供给失灵[2]。当前，我国供给侧改革虽然部分借鉴了供给经济学派的思想，但更突出中国实际，并非为单独解决供给失灵而“头痛医头、脚痛医脚”，而是借助供给侧结构性改革全面深化改革调整经济结构。

一、供给侧改革下我国产业政策调整思路

当前乃至今后一段时期，我国将处在经济新常态之中，需要面临的困难与挑战是之前任何时期都无法相比的。特别是在产业结构调整方面，更是需要对过剩产能加以调整和消减，借助供给侧改革提升产业结构的适应性与灵活性，从根本上破除“产能扩张—产能过剩—化解产能过剩—产能再扩张”的恶性循环路径，重塑国民经济的生产体系，为我国经济社会的健康可持续发展提供更为坚实的支撑。以下分别从重工业、现代服务业、先进制造业和现代农业等角度，对供给侧改革下产业政策调整的重要性和必要性进行初步分析。

　　(一)重工业的供给侧改革

在我国，产能过剩的产业通常集中在高耗能、高排放以及高污染的产业领域，比如煤炭、石化、钢铁等行业。经过测算，在我国目前出现产能过剩的诸多领域中，重工业占到八成以上。更令人担忧的是，产能过剩的产业种类和范围呈现出逐渐扩大的趋势，即便是在得到了国家政策支持的一些战略性新兴产业中，由于资源投入过多、市场逐渐萎缩，也相继出现了产能过剩的情况。实际上，针对产能过剩的问题，中央已经多次出台政策对其进行了预防，虽然治理措施不断出台，但产能过剩状况依然不断扩大，对经济社会的可持续发展造成十分不利的影响。一些地方政府为了追求GDP政绩，对中央的产业调控政策执行力度不够，导致相关政策的执行效果并不理想，与中央的要求和期望相去甚远。大量国内外的经验都表明，产能过剩会增加宏观经济的风险，高能低效的产能过剩产业会长期依赖地方政府，导致区域资源低效配置，倘若不对其加以遏制，就会将风险传递到金融领域，引发“多米诺骨牌”式的动荡。因此，重工业领域的供给侧结构性改革必须严格以中央的产业政策为指导，下大力气解决存在的问题与弊端，提升整个产业的结构层次与产品水平。

(二)现代服务业的供给侧改革

现代服务业能够借助现代科学技术对传统服务业进行改造和提升，能够体现出人力资本与技术资本密集性、高附加值和低污染等特征。但不可否认的是，在经过了多年的发展和变革之后，当前我国服务业还是以传统服务业为主，即便现代服务业已经对国民经济有了较明显的贡献，但整体水平偏低的情况在可预见的近中期还是难以得到根本改变。这是因为，由于科技与人才等高级要素的缺位，使得社会支撑力度无法满足现代服务业的发展要求。更为重要的是，现代社会不论对生产性服务业抑或是生活性服务业，都形成了强大的消费需求。但由于我国现代服务起步较晚，市场供给严重不足，无法有效匹配第二产业的需求，从而对我国制造业的升级换代造成了实质性的负面影响(楚明钦，2016)。以生产性服务业为例，作为以产品生产与服务提供为主的行业，涉及信息提供、创新创意、金融产品、商务旅游、物流管理、供应链服务、产品研发等大量现代社会发展所需要的内容。这类产业的发展通常要依靠制造业之母体，并在社会分工与专业化发展的过程中，逐渐提升了其独立性。当前，我国制造业对生产性服务业的中间需求较高，但由于制造业的生产性服务投入亟待增加，使得现代服务业面临严重的供给不足。唯有构建良好的社会诚信和信用信息共享平台，进一步规范与完善市场秩序，才能让现代服务业最大限度地满足社会消费诉求。现代服务业的供给侧结构性改革亟须破题。

(三)先进制造业的供给侧改革

在市场经济体制下，产业在一定程度上具有“自愈机制”，即依靠供需两端优胜劣汰，保持产业某种程度的平衡。但是，产能过剩的问题虽然可以借助这一机制达到一定的“自愈”，但先进制造业的供给不足却无法借此“自愈”。近年，我国先进制造业发展迅猛，在很多领域都已经走在了世界前沿，但部分制造业中的核心零部件以及关键技术还严重依赖进口，成为先进制造业进一步提升发展的短板。为了提升先进制造业的核心技术与自主创新能力，就要求大量生产性服务业的参与。而事实上，自新中国成立以来，我国长期形成的加工贸易模式已经将先进制造业和生产性服务业分离开来，两者之间的关联效应和溢出效应无法得到充分体现，致使我国的先进制造业缺少统筹发展导向。从这个角度讲，对我国先进制造业进行供给侧改革十分紧迫，需要在强化核心零部件与关键技术自主创新的同时，要进一步促进生产性服务业和先进制造业之间的融合与发展。

(四)现代农业的供给侧改革

为了提升我国农业现代化进程，除了要优化农业产业结构外，还应借助降低成本的方式提升农产品的市场竞争力。一个时期以来，在多种因素的影响下，我国农村土地租金不断增高，加之农药、化肥等生产资料价格不断增高，使得农业生产成本长期处于高位。尤其在2016年年末，我国部分农产品摆脱了“政府保护价”和“国家指导价”，其价格在市场力量的作用下，跌至多年来最低。较低的价格严重挫伤了农民种粮的积极性，由此造成的粮食产量波动也在情理之中，短期内势必在某种程度上影响我国的粮食安全。此外，虽然我国很多地区都在推行“农村合作社”的规模化经营方式，但是由于家庭联产承包责任制的影响，农业长期分散经营的局面无法在短时间内得到改变，规模经营还面临着亟待解决的各类问题。从这个角度讲，对我国现代农业进行供给侧改革十分必要，唯有提升我国农业供给的质量与效率，才能实现我国现代农业跨越式的发展[3]。

二、国际范围内产业政策的争论与主张

供给侧改革，说到底是对供给进行产业政策的改革。只有推行积极稳妥有效的产业政策，才能消除供给过剩和供给不足两个极端。2016年8月，我国两位著名经济学者林毅夫与张维迎对产业政策的争论，引发了社会公众对这一问题的关注。由此可见，通过何种方式充分发挥政府产业政策的能动优势，通过协调市场和政府之间的关系，斧正市场失灵与政府失灵，一直是人们普遍关心的问题[4]。

(一)各学派对产业政策的争论

自产业政策提出以后，无论是理论界还是实务界，都对其给予了广泛而深入的关注。当然，对政府是否该推行产业政策、推行何种政策社会各界一直争论不休，从属于不同学派的学者对产业政策的合理性与有效性都各执一词。比如，在亚当·斯密看来，政府在经济发展中不过扮演“守夜人”的角色；但是，在凯恩斯学派眼中，任何市场都是不完全的，都是有缺陷的，其中蕴含着多方面的不足，任何试图单纯依靠市场实现经济自主、有效运行的做法都是荒唐的，缺少了政策的干预，任何产业乃至市场都将“沦陷”并处在无序状态之中。需要指出的是，在有关产业政策的研究中，无论被划成何种学派，主流经济学都承认市场失灵的存在，这一“事实”就成了产业政策拥护者的“有力武器”，但产业政策的出现能否有效解决“市场失灵”却受到很多实证研究的质疑，其中最为直接的挑战源自Beason和Weinstein(2016)的研究。他们通过大量实证研究证明了缺少了产业政策的市场依旧能够对“犯下的错误”“自动修复”。他们认为，任何政府都是“不完全政府”，在产业发展问题上都缺乏足够的信息与能力，加之对权力监督和控制的有限性，寻租与腐败势必会削弱产业政策的有效性。Naud(2014)通过对大量案例的研究发现，并无经验表明政府制定的产业政策一定有效，尤其随着技术进步与全球化的推进，会对产业政策效果的发挥产生一定的抑制作用，使之难以充分发挥有利潜力。Block等(2015)对产业政策合理性质疑和反对态度也是十分强烈的。在他们看来，任何政策都不是最好的政策。

不可否认的是，在众多市场主会主义者质疑产业政策有效性的过程中，大量产业政策支持者们却对产业政策的制定与实施寄予厚望。在后者看来，产业政策的制定和推行虽然存在值得质疑的问题，但仅仅表现为“可能性”而不是“必然性”。Criscuolo等(2015)就认为产业政策和产业成长之间存在正相关关系。比如，在政策上对产业进行一定程度的投资补贴，就会产生正的成本效益。Aghion等(2014)通过研究发现，一旦政府制定了“竞争友好型”的产业政策，就会对产业成长与效率的提升产生积极作用。Johnson(2012)认为，产业层面的自由竞争理论的现实性不足，任何产业政策的出发点均非出自自由竞争的愿望，政府在制定产业政策时会出于维护民族主义而采取有利于产业发展的态度。

在世界范围内产业政策广泛存在，这是不争的事实。针对产业政策制定与实施的问题，国内学者大多主张以“功能性产业政策”为主，建议政府提供更多具有公共性质的“软政策”，以对供给侧进行渐进式改革。张泽一(2015)认为，我国产业政策的转型是必然的，唯有如此才能弥补“选择性产业政策”的诸多缺陷。王安琪(2014)指出，越来越多的理论研究和实践经验表明，支持功能性产业政策的推行大有裨益，不但能够对创新、人才、机制等软环境予以定向干预，还会兼顾市场机制的自由运行。张鹏飞与徐朝阳(2014)在对以往产业政策研究争论进行回顾之后认为，产业政策需要将注意力集中至人力资源、产权保护与公平竞争等领域，这些应当是产业政策调整和扶持的重点。

(二)有代表性的观点与主张[5]

1.约什·勒讷与丹尼·罗德里格。在约什·勒讷看来，政府扮演着特殊角色，这一角色为产业政策的失灵埋下了伏笔。首先，他将政府视作“风险投资商”，政府的产业政策便是一种“风险投资行为”。他做出了这样的假设：政府行为的最终目的在于追求投资效益最大化；企业家精神只在新兴行业中存续，政府是催生新兴行业外部效应的催化剂。此外，勒讷对于产业政策的核心观点主要体现为：政府对产业发展的干预行为存在明显不足，不但产生了错误的产业引导方向，还会因政府的寻租行为而让产业政策方向发生偏移[6]。而之所以会产生这样的结果，是由于政府官员缺少企业家所具备的对市场机会的敏感性与目的性导向。在现实世界中，成功的、能够借助产业政策发展起来的企业家数量十分有限，政府通过产业政策取得了较好的干预效果，只是因为“恰好”聚焦到了少数成功企业家身上。更为重要的是，政府对产业投资的预期并不科学——政府并不关注潜在成功企业的投资回报；相反，将规避投资风险视作推行产业政策的最终目的，而结果是很多政府投资项目在极短时间内就宣告失败。反方代表丹尼·罗德里格认为，政府对产业发展(尤其是新兴产业)进行适度干预能够起到无法替代的关键作用。当然，在这一过程中，政策失灵和市场失灵都有可能出现，甚至在某种程度上是无法避免的。同时，罗德里格还通过大量实例给出了产业政策的存在有利于产业发展的证据。他强调，无论是市场失灵还是政府失灵，这样的例子并不难寻，即便是精心选择的产业政策，其投资行为也可能难以产生实效；但更不能否认的是，产业政策发挥积极作用的现象同样是十分普遍的。他还列举了美国硅谷、韩国浦项钢铁、阿联酋迪拜杰贝阿里港、智利三文鱼产业、巴西航空产业以及中国台湾和新加坡电子产业等作为例证。

2.林毅夫与张夏准。与勒讷和罗德里格之间的争论不同，林毅夫与张夏准之间的争论主要集中在互相质疑方面，而最终目的在于帮助彼此构建和完善产业政策的主张和相关理论。在林毅夫看来，产业政策的谋篇布局需要从本国的比较优势出发。他指出，在最近的几十年中，东亚国家之所以表现出震惊世界的生产率和生活标准的持续增长，与其充分利用比较优势直接相关，而与此形成鲜明对照的是，其他发展中国家虽然经过了多年的努力却依然深受经济停滞的困扰[7]。同时，林毅夫还对市场失灵的原因进行了重新论证，认为对发展中国家来说，经济滞后于发达国家不仅体现在技术水平和产业结构层面，还与其人力资本结构、基础设施建设规模以及社会制度的有效性存在一定关联。当产业中的企业或者相关社会组织难以促进教育、金融、法律和基础设施的进步，无法通过产业结构调整使经济转型得以实现，就需要借助外部力量完成生产要素的协同配置。而这势必加重政府负担，削减资源配置效率，从市场失灵扩展到了对立面——政府失灵。在张夏准看来，国家功能的发挥在于促进现有比较优势可以发挥更多效用，以促进与鼓励新兴产业和新兴部门的兴起。更为重要的是，他认为在产业升级改造的过程中，不应只依靠本国现有的资源禀赋，而是要“挑战”本国的比较优势，甚至要将比较劣势转化成比较优势。

三、产业政策的国际实践

产业政策作为世界范围内国家层面普遍使用的经济政策，不论是资本主义国家还是社会主义国家，不论国家的发达程度如何，都会在特定时期借助产业政策的力量对国民经济发展范式和发展线路进行优化与调整。接下来，笔者将分别针对日本、美国、欧盟和拉丁美洲的产业政策实践进行回顾和分析，并分析了我国产业政策的绩效，以期为我国产业政策的制定和实施提供借鉴。

(一)日本产业政策的实践

在日本经济发展的每个时期，政府主导产业政策的特征都表现得非常突出。明治维新后，“殖产兴业”得到国家的推崇，日本产业重心趋向了现代化产业。在第二次世界大战之后，日本以“五年计划”为主，先后实施了产业复兴政策、产业合理化政策以及产业振兴政策等。在经过20世纪五六十年代“倾斜式生产方式”之后，日本的经济高速增长遭遇了瓶颈，此时，日本主张通过高消费的形式完成高积累，通过“产学合作”等方式建立起新型产业结构。在历经了20世纪70年代的“石油危机”之后，日本开始强调市场机制的作用，对过度的政策干预和对产业的过度保护采取了严格限制的措施，产业结构的重点也脱离资本密集的重化工业，转向了知识密集型的加工装配和制造业[5]。可以说，在20世纪70年代之后，知识密集型产业结构被视作日本产业政策的内核，并以此为基础，对落后产业进行了调整和“洗牌”。更为重要的是，在这一阶段，日本制定和推行了尖端技术领域的产业扶植政策，这为日本诸多产业的发展奠定了基础。时至今日，日本许多产业在世界范围内依旧处在领先地位。通过对日本产业政策的发展脉络进行分析可以发现，以产业结构调整为主线，以政策手段多样化为途径，以贸易往来为载体，同时借助外资政策的密切配合，是日本产业政策的突出特征，这一特征在实践中也有效提升了产业政策的效率。需要注意的是，日本的产业政策之所以能够推动产业结构良性升级，与日本特有的社会文化传统、民族共存意识与危机意识等有着隐性但深刻的关联。在日本文化体系中，群体文化的特征十分明显，这也使得日本特有的劳资协调体制和行业协调体制以及“官产学研”协作体制得以实施，为产业政策的成功奠定了坚实的社会基础。

(二)美国产业政策的实践

美国的历史不长，其产业政策的时间脉络长度也十分有限。在建国伊始，美国制造业的发展就饱受英国等老牌资本主义国家进口商品的影响，只能通过关税的形式对本国制造业进行保护，也因此开启了幼稚工业保护的时代。到了19世纪末期，美国联邦政府为了摆脱大财团对政治和经济的控制，在世界范围内率先制定《反垄断法》，在很大程度上促进了自由竞争。到20世纪30年代的“罗斯福新政”时期，促进全国产业复兴的法律开始制定和实施，该法律以产业政策的形式对生产限额、商品价格和工资标准等进行直接限定，希望借此消除企业间的无序竞争，但收效甚微。到了第二次世界大战之后，美国开始积极制定与农业、能源产业和高科技产业等相关的产业政策，试图通过双重标准的贸易政策对本国产业加以保护。期间，凯恩斯主义发挥了重要作用，一直到今天，这种影响依旧存在。由此可以看出，美国产业政策的制定源于对市场机制的充分利用。在这一过程中，没有对特定产业予以保护或者政策倾斜。可以说，美国与产业相关的政策手段以广泛的适用性为主，其目的在于提升产业的综合竞争力。更为重要的是，美国十分看重全球自由贸易，希望借此提升美国产业的出口份额，最大限度地保护本国市场。

(三)欧盟产业政策的实践

在20世纪70年代初，欧盟的前身欧共体就提出了“一揽子非正式商业计划”，希望借此振兴传统工业和老旧产业，以便能够缩小和美国之间的经济差距与技术距离。可实际上，这一看似完美而富有决心的战略计划并未得到实施，只能表明欧共体有意寻找与制定行之有效的办法，对各成员国的产业政策加以控制，以便促进欧洲一体化进程向着健康的方向发展(当然，在一些国家看来，这一产业发展构想是在超国家水平的基础上对政策进行干预的信号)[8]。在20世纪80年代初期产业政策合法化之前，欧共体就已经借助技术政策对战略性产业予以支持。在当时，技术政策包括永久性框架计划与临时性框架计划两种。其中，永久性框架计划能够在整体上对科学技术的发展目标进行规制，对产业发展的顺序与本质要求进行界定。此外，另一个大型的产业政策是“欧洲研究协调组织计划”。这一计划是在法国政府的促使下、经由欧共体提出的，其目的在于促进微电子产业和国家实验室之间展开合作，以便对日本的微电子产业做出竞争性反应。在这一过程中虽然出台了两个享受较高补贴的产业计划，但均以失败告终。一直到1986年，在欧洲大陆出现了第一部《单一欧洲文件》，至此，对欧共体推行统一产业政策的争论才逐渐降温。到了1991年《马斯特里赫特条约》实施之后，欧盟产业政策合法化的进程终于变得顺畅。可以说，从1989年以来，欧洲借助竞争政策对其产业加以支持，对相关产业进行扶持，对那些能够让消费者从中受益、又不扭曲单一市场内部竞争的技术与经济合作进行鼓励与资助，产生了十分积极的成效，不但推动具有雄厚实力的成员国的产业发展，还为欧盟产业政策的制定奠定了现实基础。

(四)拉丁美洲的产业政策实践

在1980-1994年间，因为对外开放力度越来越大，很多竞争力缺失的企业濒临破产，让拉美地区的工业发展呈现出衰退的迹象，这一切都与拉美经济向资源开发与资源密集型加工产业的集聚有着直接关系。此外，在这期间，拉丁美洲国家的建筑业与商业也呈现出下降趋势，社会购买力也随之减弱。而与之形成鲜明对照的是，现代服务业却借助经济开放和进出口贸易迅速扩大的契机得到了极大发展。但是，随着经济体制的急剧改革与产业结构的加速调整，使得拉美国家工业企业的生存压力越来越大。而基于经济基础的结构性改革和科学技术的作用，以及社会制度的变革，在很大程度上提升了拉美国家部分产业的生产效率。与此同时，一些老旧产业逐渐走向衰退，借助新的科学技术和先进管理理念崛起的新兴企业开始进入市场之中，并在国家产业政策的推动下实现了技术与制度层面的革新。需要指出的是，虽然拉美部分产业与企业瞄准了具有较高技术水平的领域，但由于劳动生产率遭遇历史惯性的瓶颈，只能全面依靠进口技术与设备，产品和服务的附加值长期处于较低水平。更为重要的是，很多拉美国家基于出口服务的产业结构受到国际经济形势影响巨大、亟待调整。以上对拉美产业结构变化的分析可以看出，当前拉美地区在经济增长方面困难重重，究其根本原因就是产业政策无法有效适应经济发展形势的变化。相反，在当前拉美产业发展模式下，发达国家跨国公司却借此获得了明显收益，而拉美国家的人民却未能从中获得同等益处——产业政策的实施让拉美地区的贫富差距逐渐扩大，即便借助经济体制改革与技术创新也难以在短时间内改变这一状况。比如，自20世纪90年代开始，虽然墨西哥、巴西等部分私人工业企业开始注重对技术的规模化投资，希望以此提升产品质量和市场竞争力，但是，这些企业对整体经济结构和产业结构的推动作用有限，很多拉美国家在诸多经济和社会发展领域落后于发达国家和亚洲发展中国家。总的来看，拉美各国产业政策的调整虽然取得了一定成效，但只是在特定领域缩小了与发达国家的差距而已。拉美的产业政策整体效果较弱，没有取得理想的发展成果。

(五)改革开放以来我国产业政策的绩效分析

产业政策作为政府为了实现特定的经济与社会目标，对产业实践加以干预而制定的政策体系，除了能够在一定程度上弥补市场失灵外，还能促进资源在不同产业之间的优化配置，实现经济社会的超常规发展。对发展中国家来说，产业政策一直被视为起主导作用的经济政策。在我国，产业政策的出台都与特殊的社会背景和经济条件有关。由于历史和现实因素的影响，我国产业政策在实践过程中还是暴露出了很多缺陷，也产生了亟待消除的负面影响。

自1989年国务院颁布《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》以来，在中央层面上我国制定与实施了大量与产业结构调整有关的行政性文件。从已有的产业政策来看，可以将其划分为产业结构政策、产业组织政策与产业技术政策等不同种类；在内容层面上，又有规划、引导、调整、扶持和限制等多种措施。这些政策的制定是“有理有据”的——只要是出现市场失灵或者市场机制有待完善的环节，就会通过政府“看得见的手”对其进行调整，借助产业政策发挥市场无法发挥的作用。甚至可以认为，产业政策是连接市场经济与政府干预的有力工具，在过去的几十年当中，这一措施确实发挥了不可替代的作用。但与此同时，无论是学术界还是实务界，都对基于政府干预行为的产业政策存在质疑，并且与之相关的讨论一直持续至今(前文提到的林毅夫与张维迎、张夏准等学者对产业政策的争论就能够说明这一点)。许多学者的实证研究表明，在现实层面上，早些年我国产业政策的效用处于较低水平，甚至在某些领域表现出了无效用和负效用[9]。2009年国际金融危机之后，我国针对当时相关产业发展滞后的现状，相继颁布和实施了钢铁、汽车、船舶、石化等重点产业调整和振兴规划，相关的实施细则近200项。这一时期的产业政策呈现出以下特征——强调对大型企业集团、支柱产业和战略性新兴产业的扶持，并借助财政、税收和金融等政策工具，促进产业结构向着更加优化和效用更高的方向调整。比如，2009年1月，国务院针对钢铁产业盲目投资和产能过剩的现状，提出了十项配套措施，借此控制钢铁产业的规模。在此之后，中央和各地方政府又相继制定和出台了新的产业政策，以期对过剩产能的产业进行及时调整，以便弥补前期产业政策失误所产生的负面后果。这就进入了前文所说的“产能扩张—产能过剩—化解产能过剩—产能再扩张”的恶性循环路径。在这样的恶性循环中，缺乏前瞻性的产业政策实际上并未达到预期的效果，有些政策甚至最终以失败而告终。由此会引发这样的思考——政府规划产业政策虽然能够解决产业发展滞后的问题，但也会导致产能过剩。在这一过程中，产业政策失效的原因是因为产业政策的有效性缺失，还是政府在制定产业政策时未能论证其是否具有合理性，或是合理、科学的产业政策没有得到有效执行，这些都可能成为影响因素。

事实上，由于产业政策的制定和推行与市场准入、项目审批、商业贷款以及强制淘汰等直接相关，我国产业政策无论是在政策目标设定还是在政策手段使用方面均体现出较强的对政策的依附性、受国家力量的管制性以及较强的替代性和选择性[10]。而造成这一状况的原因在于，政府并非抽象的概念而是实体存在，在不同层级和部门中间，基于组织利益的考量，政府本身也会产生自身利益诉求。因此，那些认为产业政策的制定与政府作用无关的想法是站不住脚的，政府受自身利益的驱使对产业发展的影响并非可以“忽略不计”。我国产业政策的制定过程，一直受到中央相关部门与地方政府的双重制约，它们作为本地区、本部门利益的“代言人”，为了自身发展的要求推行既定的产业政策，即便这些政策被证明不具有前瞻性和系统性，也会在短期内得到认可。此外，政府在信息获取方面并不比市场具有更多优势。因此，在产业政策的制定过程中，纷繁复杂的市场信息会对政策的制定者造成持续性困扰。尤其在部分特殊领域，决策者会因为专业知识和专业技能的缺乏，无法对复杂的产业发展状态进行准确的评估。这样一来，产业政策的制定者和决策者就会将决策权间接交与相关领域的专家，通过对他们意见与建议的汇总和商讨，最终制定出一定时期内的产业政策。同时，在产业政策的执行过程中，政策是否真的有效需要经过时间的检验，而这是一个更加复杂的过程。由此可以看出，我国产业政策的特色在于要经过一个多层次的架构，并在动态演变与博弈之中体现中央和地方两级的意志。在国家层面上的产业政策具有明显的时效性倾向，但在地方层面上，产业政策的实施效果却并不理想。究其原因，与地方政府有多大决心实施中央产业政策有关。比如，一些地方政府为了GDP目标进行重复建设和过度投资，为了保护本地区的产业发展不惜进行产业分割和市场阻断。如在一些战略新兴产业中，产业政策在不同地区的执行情况就存在较大差异，地方政府甚至会抛弃成本收益分析，单纯从主观上对其经济效益进行评判，继而做出政策选择。可见，很多产业政策到了地方政府层面就有了“政治色彩”，尤其得到地方官员的“重视”(以政绩与政治晋升为资本)后，相关产业就会得到深入发展；相反，如果缺少了这种“实质性”的激励，产业发展就会从“实动”转到“伪动”和“缓动”，产业政策的推进表现得更具形式化和表面化，实质性的投入与落实会长期缺位。

四、供给侧改革视角下我国产业政策与对外经济调整分析

在以往的产业政策设计过程中，由于全局视野、全球视野的缺位，使得我国产业政策的制定很少从全球价值链的角度出发，在对外经济联系中所取得的成果十分有限。因此，当前我国产业政策的制定和推行，需要从供给侧改革的视角，充分考虑我国国家战略和对外经济调整的尺度与方向，提升产业政策执行效果。比如，可以全面思考产业政策与国家战略的契合，以“一带一路”为背景对产业政策进行模块化和网络化构建，实现我国与其他国家或地区的双边或多边产业的联动升级。同时，要注重产业发展和国际贸易格局之间的关系，充分考虑互利共赢的大局方略，以兼容并蓄和合作共赢的态度谋求共同发展。当然，还应重新搭建TPP、FTA下我国产业发展的国际新布局，以包容增长的理念全面促进产业合作[11]。更为重要的是，无论是何种产业政策和与之相关的产业战略，都应在供给侧改革的新要求下进行设计，为提升我国在全球市场中的产业竞争力提供系统支撑。

(一)产业政策与国家战略的契合

1.强调区域间产业的协同发展

“一带一路”对于开放型产业政策的设计是十分重要的，它为我国产业政策与沿线国家产业的联动升级创造必要的政策保障。同时，要从全球价值链的角度出发，积极探索我国相关产业发展和沿线国家联动升级机制，借助产业政策的作用对企业发展进行引导，同时还要借助贸易和投资的机会，与沿线国家在更广阔的空间里展开更深层次的合作。在这一过程中，还应通过西向开放的契机，为我国基础设施建设、制造业和现代服务业的发展创作更多市场机会，进一步打开面向西北亚、西亚和欧洲地区的市场，以此深化我国中西部地区的对外开放水平，让中西部地区的产业结构与国际市场更加契合，充分发挥其地缘优势，全面释放其产业发展和区域经济的潜力。同时，要通过省际间的交流与合作，构建良性竞争的市场秩序，全面探索区域内产业的协作与合作模式，在原有功能分区的前提下，对原本分散和功能单一的产业区域进行整合，继而形成特色鲜明和高度关联的产业布局。更为重要的是，要紧紧围绕区域内的主导产业，以产业链合作的模式，对本地区关联产业进行优化和调整，实现区域内相关产业和生产要素的优化配置[12]。

2.进一步拓展陆上贸易通道，为我国东中西部的产业转移创造可行的路径

为了能够破除过去陆路通道不发达的状况，消除对中西部地区经贸与产业发展的制约，实现产业政策与国家“一带一路”战略的完美契合，需要不断推进以基础设施建设和互联互通为先导的发展思路，借助国际大通道勾连国际经济合作的诸多新平台。为此，我国中西部地区应不断提升交通、通信、电力和管道等基础设施建设水平，强化“一带一路”沿线国家和地区的经济联系与城市群之间的连接性，最终构建起连接东中西、辐射南北方的对外开放新格局，为生产要素的集聚与产业政策的实施创造更为优质的条件。同时，为了促进相关产业的有效转移，中西部区域还应强调科学技术和现代服务理念的引进，借助东部沿海地区在创新发展方面的优势，通过带动与辐射使我国传统产业进行升级换代，以实现上下游产业一体化和集约化发展。

(二)产业发展与国际贸易格局的关系

1.应使国际贸易对产业政策产生正面效应

随着我国经济结构越来越趋向开放，国内相关产业发展中出现的制约因素会逐渐被破除，一些闲置的产能会被重新利用。在这一过程中，应借助国际贸易的开展对现有产业政策进行动态调整，以缓解产业发展中出现的结构性障碍。尤其对于我国产能过剩的产业和产出不足的产业，应借助国际贸易延伸供给侧改革的影响力，使产品的生产和服务的提供能够满足市场的需求和消费者的诉求。这样一来，不仅能够满足国外市场对产品和服务的需求，还能降低国内市场因产出过剩而造成的产能闲置损失。

2.最大限度地消除国际贸易对我国产业结构升级的局限

按照比较优势理论，我国可借助专业化的生产为全球市场提供具有比较优势的产品和服务，使我国的相关优势产业得以全面强化。同时通过产业政策的制定、执行与优化，推动我国知识密集型、资本密集型产业的发展；通过有利国际贸易格局的构建，推动我国制造业向高精尖方向发展。在这一过程中，我们可以借鉴日本、韩国和美国等的产业发展经验，借助政府和贸易市场之间的协调与互助，带动产业结构持续升级。

3.TPP、FTA和RECP下我国产业发展的国际布局

　　(1)满足与TPP协议相关的高标准应是我国产业发展的大趋势。为此，我国应加快调整产业结构，转变经济增长方式和发展模式，最大限度地提升我国的整体实力，以应对以TPP为代表的新的贸易发展趋势。为了保证中国经济实现健康可持续的发展，需要我国各产业尽早适应高标准的国际贸易规则，以便能够全面降低类似TPP等协议对我国对外贸易与经济基本面的负面影响。这样一来，即便中国不参与类似TPP协议，仍然会具备强大的国际贸易竞争力，进而推动产业政策的有效实施和经济社会的平稳发展。

(2)推进现有FTA进程，积极落实RECP。为了积极应对国际贸易可能产生的负面冲击，我国除了要积极推进和落实已签订的FTA协议外，还应以中国产业发展为主导构建RECP，借助示范效应让更多国家、地区参与我国的贸易往来。要通过双边、多边FTA谈判的开展，使我国产业政策能够在RECP等谈判中发挥更为积极的作用，让以中国为主导的发展中国家的诉求得到国际社会的积极回应。此外，还应搭建能够平衡各方利益的高标准的国际贸易新范式，借助产业发展和进步，争取和发达国家之间建立起高水平FTA协议，为我国相关产业创造广阔的国内外发展空间，为经济社会的发展提供更多政策支撑。

供给侧改革预示着经济社会发展理念的重大转变。供给侧改革能够有效提升供给体系的质量与效率，促进产业结构的全面优化升级。对我国来说，产业政策的演化一般按照以下规律进行——从简单的产业分工向复杂的产业合作转变、从粗放的产业经营向集约化产业经营转变，从低级产业形态向高级产业形态转变——这是产业经济发展的客观要求，也是我国产业政策制定和推行的必然选择。当前，我国产业发展已经完成了从“三期叠加”向经济新常态的转变，供给侧结构性改革如火如荼。而面对我国当前经济发展中出现的新形势、新问题和新变化，需要对投资、消费、出口这“三驾马车”的拉动作用进行重新评估，并进一步对市场失灵、政府失灵与结构失衡等问题进行全面研判，通过有效的、具有前瞻性的产业政策的制定，在有限的时间内消除产能过剩、改变供给不足等问题。基于这样的思路，本文针对供给侧改革下我国产业政策的国际借鉴与对外经济调整问题进行了系统分析，得出了一些可供借鉴的结论。希望能够在一定程度上解决困扰我国产业发展的难题和现实阻碍。

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